Communication politique et communication publique : un mariage de raisons

Il n’ait de secret pour personne que la fonction publique dans toutes ses composantes s’est ouvertement « interrogée » sur son camp en cas d’arrivée des extrêmes au pouvoir lors des rendez-vous électoraux de 2024. Les communicants n’y ont pas échappé : les travaux pratiques sur ce dilemme des communications sont à la fois publics et politiques. Jamais le destin commun de ces communications liées n’a été un long fleuve tranquille ! Ni l’un ni l’autre ne se veulent propagande.

Dans le triptyque communication politique, communications publiques et opinion, comment trouver une alchimie vertueuse ?

Le dilemme moral

Lorsqu’un acteur public communique, la question de l’indépendance vis-à-vis de l’autorité de tutelle se pose rapidement. La vision « naturelle » mais souvent écornée - l’administration demeure, le politique n’est qu’un locataire - résiste de moins en moins au jeu politique.

L’époque est à la polarisation croissante et à la crainte de l’émergence d’un spoil system à l’américaine, où les dirigeants d’institutions peuvent être écartés du jour au lendemain en cas de désaccords. La situation est telle que, dans certains cas et dans certains pays, ce phénomène va jusqu’à menacer les missions d’intérêt général des acteurs publics, à l’image de certains pays tels que le Brésil, la Hongrie, l’Italie ou encore les Etats-Unis. Dès lors, une question centrale se pose : comment les communicants publics peuvent-il naviguer entre devoir de réserve et indépendance, dans un contexte de polarisation et de pression politiques croissantes ?

La posture publique : une réponse ?

Le débat entre Jürgen Habermas et Jacques Rancière sur l’espace public est éclairant à ce sujet. Habermas le conçoit comme un lieu de dialogue rationnel visant le consensus et la formation d’une opinion publique éclairée. Rancière y voit en revanche un espace de dissensus, où la confrontation des voix, même conflictuelles, permet de défier les discours dominants et de libérer le potentiel démocratique.

Le communicant public n’a pas vocation à s’opposer à un acteur politique démocratiquement élu, sans risquer de remettre en cause la permanence de l’État et de ses missions de service public. Mais si cet acteur démocratiquement élu menace les fondements démocratiques ou les missions publiques, comment réagir et intervenir dans cet espace public ?

Se conformer « aveuglément » aux discours politiques serait-il une solution viable ? Cela reviendrait à se répéter sans critique ni hauteur et à se placer aveuglément en contradiction avec la propre mission de l’acteur public.

Inversement, assumer de prendre position avec une communication publique aux accents politiques, donnerait à l’autorité en place des raisons légitimes d’aller vers le spoil system.

Au-delà de sa légitimité, la communication publique doit aussi se libérer de trois types de contraintes pour regagner en indépendance et en légitimité.

- L’étau de la neutralité empêche parfois d’aborder les questions qui mobilisent véritablement les citoyens. L'acteur public doit composer avec sa propre exigence de neutralité, qui freine parfois la capacité des institutions à s’adapter aux nouvelles réalités sociales. Cette neutralité est certes fondamentale pour préserver l’impartialité de l’action publique, mais devrait s’attacher à être au service de la réponse aux attentes et aux évolutions de la société et pas nécessairement de « l’opinion publique ».

- L’étau de la politique ne résiste pas à contrôler le message. La pression exercée par les responsables politiques est souvent visible, voire trop visible. Ces derniers cherchent naturellement à orienter la communication publique en fonction de leurs objectifs politiques. Or, au-delà de la question de l’impartialité de la communication publique, une telle approche menace nécessairement sa légitimité. Ce sont les conclusions de deux études menées en France par le CESE¹ et en Belgique par le Policy Lab² qui constatent l’une et l’autre que la légitimité de l’action publique est renforcée lorsque la communication reflète l’autonomie des institutions et invitent la communication publique à se recentrer sur l’intérêt général, en maintenant une certaine distance critique vis-à-vis des orientations partisanes.

- L’étau de la communication sous ses pressions politiques, d’opinion et de tweets peut se limiter à des effets de surface ou au contraire donner à voir une dimension « partisane ». Le risque est de voir la communication institutionnelle, publique ou non, se focaliser excessivement sur l’image ou la forme au détriment des contenus. Elle a pourtant une mission performative manifeste pour prévenir, mobiliser et faire évoluer les comportements. Dans cette optique, les slogans et les éléments de langage fonctionnent de moins en moins face à un public de plus en plus méfiant et surtout de plus en plus aguerri. Les publics sont acculturés à la communication et en voient très vite « toutes les coutures ». Pour s’affranchir de cette contrainte, la communication publique doit penser les imaginaires pour comprendre et s’ancrer dans la « vie des gens ».

Ainsi posé, le dilemme de la communication publique en période de pression politique laisse peu d’espace. Que faire ? La communication publique doit recentrer sa légitimité autour de ses publics et de l’impact réel qu’elle a sur eux. Dit autrement, la boussole du discours doit être alignée avec celle de ses missions : servir les publics au nom desquels l’action publique est engagée. Ainsi, le véritable enjeu ne réside pas dans l’attitude à adopter face aux acteurs politiques, mais dans la légitimité et l’indépendance de l’action publique, mesurée par les résultats qu’elle apporte.

La légitimité par l’impact

La communication publique cherche constamment à asseoir sa légitimité, qui repose avant tout sur son impact, au-delà des orientations politiques. Convaincre, mobiliser, influencer les comportements : comme la communication politique, elle est de plus en plus attendue pour son efficacité et son pouvoir performatif, son pouvoir d’action. Dans ce contexte, les sujets susceptibles de provoquer des débats ou des controverses sont des obstacles au déploiement de communications publiques efficaces. La polarisation croissante de la société et des opinions amplifie cette difficulté.

La période actuelle illustre cette difficulté : ultraperformante pour façonner des opinions polarisées, la communication, malgré la puissance de ses outils et de ses techniques, semble aujourd’hui incapable de mobiliser l’opinion au-delà d’un cercle restreint. Elle ne convainc plus face à la post-vérité, aux fake news ou au complotisme. Du fait de sa proximité avec la communication politique, la communication publique n’y échappe pas.

Un lien semble s’être brisé. Le phénomène est amplifié par deux tendances. D’une part, la numérisation du débat public favorise la polarisation mais aussi la radicalisation des opinions – la virulence et l’insulte se prêtant davantage aux 140 caractères que le développement d’un propos nuancé et le débat de conviction. À quoi s’ajoute la dégradation du lien entre les acteurs publics et leurs publics : perception de la dégradation des services publics, prime à l’efficacité numérique au détriment de l’accompagnement humain, etc.

L’impératif d’écoute

Pour garantir l’indépendance de la communication publique face aux éventuelles pressions politiques, il est essentiel de renforcer la légitimité du discours face à l’impact de l’action.

Cette re-légitimation est un processus difficile, mais nécessaire. Il commence par une étape trop souvent négligée : l’écoute. Convaincues de la pertinence de l’écoute des citoyens comme levier de confiance, de nombreuses études et initiatives ont récemment vu le jour : Convention citoyenne pour le climat organisée en 2019, travaux de Rachid Benzine sur la politique publique de reconnaissance³ en 2022, étude de la Commission nationale du débat public au sujet des dispositifs participatifs sur les sujets d’intérêts publics en 2023, etc. C’est sur cette base, à condition de respecter et de prendre en compte les voix écoutées, que la communication publique doit se déployer dès lors que c’est possible.

Les travaux des Nobels d’économie 2024, Acemoglu, Johnson et Robinson, enrichissent d’ailleurs cette vision, en soulignant le rôle crucial des institutions publiques pour assurer la prospérité et la stabilité des nations, en contraste avec les institutions « extractives » qui concentrent le pouvoir au détriment du bien commun. Appliquée à la communication publique, cette perspective encourage une approche fondée sur l’écoute des attentes citoyennes, renforçant ainsi sa légitimité et sa capacité à maintenir la confiance, particulièrement nécessaire en période de forte polarisation de la société. Significative à cet égard, la décision de l'ancien Premier ministre Michel Barnier de « ressortir de l’oubli » les cahiers de doléances du Grand Débat, archivés sans analyse par ses prédécesseurs !

En étant à l’écoute des attentes, des ressentis et des perceptions des publics, la communication peut les objectiver et mieux répondre aux besoins exprimés. En cherchant à les comprendre, elle peut se donner les moyens de percevoir ce qui mobilise et ce qui persuade. En synthèse, se légitimer de fait !